近年来，欧、美、澳等发达国家和地区对关键矿产（第五届中国有色金属资源循环与绿色发展大会）的关注度越来越高。2017年，欧盟列出了１４种至关重要的金属原料；2018年，美国公布了３５种关键矿产；2019年，澳大利亚政府、澳大利亚国家工业与科技创新部、澳大利亚国家贸易与投资委员会联合发布了《澳大利亚关键矿产战略2019》，总共将24种资源列为关键矿产资源。由此可以看出，西方国家所列出的“关键金属”大多属于战略性稀有金属，这些稀有金属对于西方国家而言，属于短缺资源。中国的稀有金属储量为世界第一位，被称为“稀有金属王国”。近年来，我国出台了许多关于稀有金属的管理条例，但效果并不理想。本文选取了锂（Li）、锑（Sb）、钨（W）、锗（Ge）、钼（Mo）、铟（In）、锡（Sn）、镁（Mg）、稀土（RE）共９种被多个国家列为关键矿种且为我国优势矿产的稀有金属为例，探讨我国稀有金属管理政策。
我国稀有金属管理政策的演变
我国稀有金属管理政策多种多样，有些政策已经成为历史，有些政策仍继续施行，现有研究中，对稀有金属管理政策的梳理较少。本文从保护性开采矿种管理、出口配额制度、开采总量控制制度等方面介绍我国稀有金属管理政策的演变。其中，开采总量控制制度是最重要、受关注最多的制度，因此从钨、稀土和锑３个矿种的角度重点介绍开采总量控制制度的演变。表１为对典型有色金属的相关管理政策的梳理情况。
１）保护性开采矿种制度。早期国家设置了保护性矿种，对我国的优势矿种实行保护性开采管理，主要包括钨、锡、锑、稀土等。长期以来，由于管理等政策不到位，这些矿产在勘查和开采过程中存在偷挖乱采等一系列问题，因此，国家针对这些矿种进行专门管理。
２）出口配额制度。我国曾对稀土等优势矿产实施出口配额制度，然而自2015年１月起，商务部结合国内稀有金属资源管理制度改革，综合考虑世界贸易组织（ＷＴＯ）的相关裁决，取消了稀土等矿产的出口配额制度。
３）矿业权管理制度。早在1975年，国务院组建了稀土领导小组（其前身为全国稀土开发应用领导小组），旨在进一步加强对我国稀土工业管理，保障我国稀土行业的发展。自1999年起，原国土资源部发文，连续多年暂停办理稀土矿、钨矿、锑矿等矿种新立探矿权或采矿权。目前，对各矿种矿业权的新立已经放开，但需要报自然资源部办理。
４）开采总量控制制度。2012年３月，原国土资源部开始实行开采总量控制制度，矿种为钨、稀土等优势矿产，对开采总量控制矿种指标的确定和分配、指标的下达、指标管理进行了一系列规定。这是我国对于优势的稀有金属资源采取的最重要的管理措施。实行开采总量控制制度的矿种主要是钨（2002 年起）、稀土（2006年起）和锑（2009—2013年），2014年起，不再下达锑矿的控制指标，锑矿开采总量控制指标管理政策取消。根据管制效果显示，实行总量控制对钨行业的生产有明显的控制作用，而对于稀土市场调控有一定成效，但未完全达到预期目标，乱挖乱采的现象仍较多。
原因主要在于钨矿综合利用的生产成本与主采钨矿成本相比而言，具有绝对优势，因此企业更倾向于综合利用。最终导致综合利用产量超标，而主采钨矿的指标过剩越来越多。总体上看，钨矿开采总量超标并不多。而稀土由于开采工艺相对简单，非法开采与合法生产相比，利润较大，市场竞争力强。因此，相对于钨矿而言，稀土的总量控制政策限制了合法企业的开采，但对非法开采管制力度不够。
５）行业准入。2006年12月，国家发展和改革委员会印发了钨、锡、锑的行业准入条件，目的是实现对我国优势资源的合理开发利用，加快产业结构升级。2011年３月和2012年７月，工业和信息化部分别制定了镁、钼的行业准入条件，促进镁和钼产业的持续健康发展。锂也是近年来随着锂电池的普遍应用而新兴的重要稀有关键矿产（第五届中国有色金属资源循环与绿色发展大会）。
目前没有专门的锂行业准入条件，仅有工业和信息化部于 2019年 １ 月发布的《锂离子电池行业规范条件（2018年本）》。鉴于锂主要用于制作锂电池，因此可以把此文件看作是对锂资源的行业规范。
稀有金属管理中存在的问题
从稀有金属的应用领域来看，多集中于重要战略部门，对新能源、电子器件、太阳能、航天军工等具有重要战略意义。随着越来越多的国家将稀有金属矿产列入“关键矿产”或“战略矿产”，这些稀有金属的战略地位也会越来越重要。
而我国是全球稀有金属最丰富的国家，目前稀有金属管理政策尚不健全，亟需完善相关的管理制度，以提高我国在全球稀有金属供求市场上的话语权。总体来看，近几年国内稀有金属的管理政策有所改善，但仍存在一些关键问题尚未解决。
１）目前稀有金属的管理政策多集中于被列入保护性矿种的矿产，如钨、锡、锑、稀土，而对于钼、锗等金属，同样也是我国的优势矿产，但几乎没有专门的管理政策。
２）没有建立矿产资源储备制度。我国稀有金属的资源禀赋虽然较好，但大多数处于过度开采阶段。如 我 国 钨 的 储 量 占 全 球 的 61％，而 产 量 占82％。这种“大生产、大出口、零储备”的发展模式导致我国稀有金属的保障年限低于全球保障年限，资源优势逐步减弱。另一方面，低廉的价格导致其他资源国停 止 国 内 生 产，大 量 进 口 储 备 我 国 的 资 源产品。
３）我国的稀有金属产品多为初中级产品，高端产品竞争乏力，严重依赖进口，这就导致了我国出口廉价的资源，而以高价进口高端产品。如我国出口的钨产品中，初中级冶炼产品占70％，而高端钨合金却需要大量进口；再如我国的铟资源（生产ITO的主要原料）占全球铟资源储量的三分之二，但铟资源的利用仅处于尝试生产或小批量生产阶段，虽然日本国内没有铟资源，但却有４家企业控制着全球90％以上的ITO 靶材市场份额。
４）对非法开采行为监管力度不够。通过上述对我国几种矿产的总量开采指标等政策的分析可以看出，有些政策虽然被执行，但监管力度不够，往往达不到较好的管理效果。
思考与建议
根据我国稀有金属政策的出台情况，可大致将９种稀有金属分为以下３个梯度。
１）保护性矿种，以钨、锡、稀土、锑为代表。国家对这些矿种实行严格的勘查、开采管控，如开采总量控制、出口配额制度、行业准入、秩序整治等，几乎所有的政策都优先为这类矿产服务，确保我国优势资源能够节约集约利用。
２）弹性管理矿种，以钼、镁为代表。对于该类矿种，国家的管控不如保护性矿种严格，但也会出台一些政策专门管理，如对镁有行业准入要求，钼在最近几年也有被列入保护性矿种的可行性研究，相关政策出台相较以往逐步增多。
３）开放型矿种，以锗、铟、锂为代表。这些矿种也是我国的优势战略矿种，由于目前形势不如前两类梯度矿种形势严峻，国家几乎没有专门针对这类稀有金属的政策。但国家也开始逐步关注这类稀有金属。
针对目前我国在稀有金属管理政策存在的问题，在政策设计上提出几点建议。
１）对战略性稀有金属实行精细化管理。对于每种矿产，制定针对性的管理政策。目前，国家对保护性矿种实行了专门的“照顾”，但另外几种稀有金属的管控政策相对较少。随着越来越多的国家将这些稀有金属列为“关键矿种”，我国在制定政策时，应当提前重视这些稀有金属的战略地位，尽早制定专门的管理政策，把握战略性稀有金属的话语权。
２）建立稀有金属矿产储备制度。目前我国矿产战略储备尚没有完备的法律提供刚性支撑，稀有金属储备制度更是遥遥无期。日本作为稀有金属消费大国，虽然国内稀有金属资源紧缺，但在1974年就开始制定稀有金属资源储备制度，现在已形成一套完备的储备体系，涉及稀土、镍、钼、钨等多种金属。
反观我国，资源丰富却粗放开采，造成资源浪费，没能得到实际话语权。建议我国借鉴美、日等发达国家的成功经验，从培养资源储备意识、完善储备政策入手，逐步构建我国的稀有金属资源储备政策体系。
３）强化稀有金属材料的应用技术。目前我国稀有金属行业内最核心的问题是技术问题。如何把稀有金属产业做大、做强，如何引领稀有金属产业从低端产品逐步走向高端产品应用，这是政策制定者需要考虑的重要问题。一是鼓励国内战略性稀有金属高端产业项目的开发，增加投资机遇；二是与国外核心技术国家建立合作关系，互学互鉴，优势互补；三是加大研发力度，寻求一些效率高、成本低、对环境友好的核心技术突破。
４）完善稀有金属监督监管方面的法规政策，对稀有金属行业严格监管。1996年，我国颁布了《中华人民共和国煤炭法》，对煤炭生产的开发利用、生产、安全监管、资源保护等作出了明确、具体的规定。而稀有金属行业监管方面，只有钨产业具有有效的监管体系，相对于稀土、钼等行业而言较好。建议尽早出台稀有金属（第五届中国有色金属资源循环与绿色发展大会）的监管条例，从“治乱”“治散”“治本”多方面入手，严厉打击非法开采活动，有效规范稀有金属的开发秩序。
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